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PROYECTO DE LEY ORGÁNICA DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL
INFORME PARA SU SEGUNDA DISCUSIÓN
Caracas, diciembre 2002
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INTRODUCCION
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Las transformaciones ocurridas en la realidad política nacional dan como resultado un nuevo contrato social que se recoge en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que dedica el artículo 86 a reconocer la seguridad social como un derecho humano fundamental para todas las personas independientemente de su condición social o capacidad económica para contribuir a su financiamiento. El Estado esta obligado a garantizar este derecho, a través de la creación de un Sistema de Seguridad Social. Este sistema es considerado un servicio público de carácter no lucrativo y por tanto los recursos de la seguridad social, así como sus rendimientos y excedentes deben ser aplicados a la protección social de la población afiliada y fines sociales del Estado. El Sistema de Seguridad Social así definido, ampara a las personas sujetas a su campo de aplicación ante las contingencias de enfermedad o accidente cualquiera sea su origen, magnitud y costo, maternidad, paternidad, invalidez, discapacidad, pérdida de empleo, desempleo, vejez, muerte, riesgos laborales, viudedad, orfandad, vivienda, cargas familiares, necesidades especiales y cualquier otra circunstancia de previsión social. El Sistema de Seguridad Social que, en base a este artículo emane, debe ser universal, integral, de financiamiento solidario, unitario, eficiente, participativo y de contribuciones directas o indirectas.
El 26 Octubre de 1999, se reforma la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral para preservar el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS),introduce reformas puntuales en Ley de 1997 y declara "en vacatio legis" a las leyes de los Subsistemas de Salud y Pensiones. El mismo día se publican las leyes de los subsistemas de Vivienda y Paro Forzoso vigentes en la actualidad. La Ley, aprobada en el mes de octubre entra en correspondencia con las normas constituciones que sobre esta materia serían aprobadas en diciembre de 1999.
El 5 de agosto del año 2000, mediante el Decreto Presidencial No. 925, publicado en la Gaceta Oficial No. 37.008, se crea la Comisión Presidencial para la Elaboración del Proyecto de Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social; integrada por los representantes que para ese momento ocupan los siguientes cargos: el Vicepresidente Ejecutivo, Julián Isaías Rodríguez, quien la presidía; el Ministro de Producción y Comercio, Juan de Jesús Montilla; el Ministro del Trabajo, Lino Martínez; el Ministro de Salud y Desarrollo Social, Gilberto Rodríguez Ochoa; el Ministro de Planificación y Desarrollo, Jorge Giordani; el Procurador General de la República, Heitel Alvarado; el Vicepresidente de la Federación de Cámaras y Asociaciones de Comercio y Producción (FEDECAMARAS), Alberto Cudemus; el Presbítero José Ignacio Arrieta SJ; los Representantes de la Sociedad Civil, Juan Carlos Uribe, Alberto Yánez y Pedro Luis Garmendia, y el Representante de la Comisión Legislativa Nacional, Oscar Feo. Una vez concluidala elaboración del Anteproyecto de Ley, la Comisión Presidencial entrega al Presidente de la República la propuesta de marco jurídico del Sistema de Seguridad Social.
El Ejecutivo Nacional consigna ante la Secretaria de la Asamblea Nacional en el mes de junio del año 2001 el Anteproyectos de Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social y los Anteproyectos de los Subsistemas de Salud, Pensiones, Empleo y Desarrollo Laboral y Riesgos Laborales; y, la Ley del Sistema de Vivienda y Política Habitacional. En ese período, también fueron consignadas al órgano legislativo nacional, los Anteproyectos de Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social del Grupo de Opinión Primero Justicia, Federación de Asociaciones de Profesores Universitarios de Venezuela y el Profesor Antonio José Cárdenas en representación de FACES-UCV. Posteriormente, se incorpora un Anteproyecto de Ley presentado por el Colegio de Médicos del Distrito Metropolitano.
De acuerdo al Reglamento Interior y de Debates, en su artículo 138, se establece que en caso de presentación simultánea de dos o más proyectos sobre una misma materia, el estudio de los proyectos se debe realizar de manera conjunta por la Comisión a la cual corresponda dichos proyectos. A La Comisión Permanente de Desarrollo Social Integral, le correspondió esta tarea, para ello estructuró un plan de trabajo en dos fases, una fase preparatoria y otra estratégica.
Los miembros que integran la Comisión Permanente de Desarrollo Social Integral son los Diputados: JOSÉ SALAMAT KHAN, Presidente, DELLIS MANZOUL CAMPOS, Vicepresidente, RAFAEL RÍOS, Coordinador del Proyecto de Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social, NICOLÁS MADURO, LUIS FRANCESCHI, TULIO JIMÉNEZ, BRICCIO URDANETA, ÁNGEL RODRÍGUEZ JOSÉ ARMANDO SALAZAR, HÉCTOR LARREAL, JULIO BORGES, RAFAEL PARRA BARRIOS y ENRIQUE MÁRQUEZ.
La Fase Preparatoria desarrollo como objetivo, difundir y ampliar los referentes teóricos sobre la Seguridad Social, sondear opiniones, consideraciones y propuestas de forma general sobre el tema, conformar el equipo de expertos y técnicos que apoyó el trabajo legislativo y la elaboración del plan de acción estratégico para el estudio, análisis y redacción de las Leyes de Seguridad Social.
La Fase 2, o Fase Estratégica, fue una propuesta dirigida a cubrir los espacios fundamentales de la discusión, a saber: ámbito científico-técnico, comunicacional, planificación estratégica a fin de generar un cuerpo legal que partiendo de la iniciativa de los proyectos presentados por distintos sectores del acontecer venezolano y de la consulta en el ámbito nacional satisficiera las necesidades de información y de conocimiento por parte nuestro pueblo en materia de seguridad social.
La definición de la propuesta de acción, resultó del diagnóstico arrojado en las reuniones de trabajo en la CPDSI y que apuntaron hacia la necesidad de fortalecer tres pilares fundamentales: contribuir a la educación en materia de seguridad social, dentro y fuera del parlamento; estimular la participación ciudadana y estimular el control social, así como comprender las opiniones que sobre la seguridad social tiene nuestra población y la definición de un plan que sistematizó los esfuerzos anteriores en los informes requeridos para la sanción de la Ley.
El pilar de educación, nos orientó ha desarrollar y participar como invitados y gestores en numerosos y distintos eventos sobre la materia, sumiendo que el proceso de estudio y comprensión de la temática de Seguridad Social no se agota en éste esfuerzo y es por ello que mantuvimos actividades especiales durante todo el proceso de discusión, de tal forma que el conocimiento, estudio e información favorezcan dentro del parlamento, ha pronunciarnos por medio de un debate de alto nivel, observaciones fundamentadas en criticas sustentadas.
A través del segundo pilar, o pilar comunicacional, se intentó estimular el interés, facilitar la participación y sondear la opinión de ciudadanos y ciudadanas, instituciones y organizaciones en materia de Seguridad Social, para ello se participó en programas de radio y televisión, se abordó la prensa escrita a través de artículos, anuncios publicitarios en los cuales se invitaba al colectivo social a participar en los diferentes foros y eventos, entrevistas en diferentes medios de comunicación y la incorporación a la página web de una ventana que permitió el acceso directo de las propuestas de la colectividad a la CPDSI.
En lo que concierne al tercer pilar, o plan para el estudio y redacción del Proyecto de Ley, se estableció un régimen de reuniones especiales y extraordinarias de la Comisión Permanente de Desarrollo Social en las cuales se discutió el articulado que se presenta a consideración de la Plenaria de la Asamblea Nacional para su Segunda Discusión. En estas reuniones participaron los diputados miembros, el equipo asesor e invitados especiales.
En atención a la importancia que la Constitución le asigna a la participación ciudadana en la formación y discusión de las leyes, nos detendremos en este aspecto para informar sobre su desarrollo.
La Consulta Nacional se realizó atendiendo a una estrategia orientada por dos instancias de participación una grupal y otra colectiva. En el trabajo grupal, se focalizó la atención en explorar la opinión de grupos representativos de la vida nacional tanto en el sector privado, público, gremial e internacional. Mientras que el abordaje colectivo se orientó a conocer la opinión de las distintas regiones del país en torno a esta importante materia. La metodología de la primera se fundamento en mesas técnicas, conferencias y talleres, y la segunda en Foros Participativos.
En el sector Industrial y Comercial, se conoció la opinión de las organizaciones que los agremian, tales como: FEDECAMARAS, Asociación de Promotores de Fondos de Pensiones de Venezuela, CONINDUSTRIA, CONSECOMERCIO, CONAPRI, FEDEINDUSTRIA, Cámara de Comercio de Caracas, Cámara Inmobiliaria y organizaciones estadales y regionales. Se consulto al Poder Ejecutivo Nacional, Ministerio de Salud y Desarrollo Social, Ministerio del Trabajo, Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales, Ministerio de Educación, Cultura y Deportes, Ministerio de Infraestructura, Ministerio de Planificación y Desarrollo, Ministerio de Finanzas, Ministerio de Producción y Comercio, Banco Central de Venezuela, Ministerio de Relaciones Exteriores, Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, FUNDACOMUN, INAVI, Comisión Nacional de la Vivienda, INPSASEL, y FOGADE, BANDES y Consejos Legislativos de Todos los Estados de la República, así como distintos entes estadales. También se conoció la opinión de las organizaciones más representativas de los trabajadores, Fuerza Bolivariana de Trabajadores, CODESA, CUTV, CTV, FENATESV, Alianza Sindical Independiente, Magisterio, IFEDEC, FETRAMONAGAS y otras organizaciones de trabajadores. Igualmente, se escucharon las observaciones de asociaciones y gremios, entre ellos: grupos organizados de mujeres, organizaciones de jubilados y pensionados, Asociación de Profesores Universitarios de Venezuela, Asociación de Profesores Universitarios de la Universidad de Los Andes, Federación Médica Venezolana, Federación de Profesores Universitarios de Venezuela. A lo interno de la Asamblea Nacional las Comisiones Permanentes de Mujer, Familia y Juventud, la Comisión de Finanzas, la Coordinación de Gestión comunicacional, la Oficina de Investigación y Asesoría Jurídica y la Oficina de Asesoría Económica y Financiera, el Bloque Parlamentario de Aragua y el Bloque Parlamentario Región Guayana hicieron importantes aportes a esta discusión.
La CPDSI, con la colaboración de órganos relacionados con la seguridad social celebró reuniones con misiones de organismos internacionales de fundamental importancia para nuestra economía, en ese sentido se participó en reuniones de trabajo con la Organización Internacional del Trabajo, Fondo Monetario Internacional, y el Banco Mundial, con cuyas representaciones se intercambiaron observaciones, análisis y se recogieron sugerencias relevantes.
Así mismo, la Comisión Permanente Desarrollo Social Integral, solicito la asistencia de especialistas internacionales que contribuyeran a ampliar los campos referenciales en torno las orientaciones, estudios y análisis que sobre la seguridad social se realiza en el mundo. Para ello se contó con la presencia de los siguientes especialistas:
> Dr. Carmelo Mesa Lago. CatedráticoDistinguido Emérito de Economía Latinoamericana . universidad de Pittsburg. Asesor GTZ/ILDIS.
> Dr. Alejandro Bonilla.. Director General Adjunto del Departamento de Protección Social de la Oficina Internacional del Trabajo. Doctor de Tercer Ciclo en Política Económica y Desarrollo Regional. USST, Francia.
> Sr. Ernesto Murro. Representante de los Trabajadores ante el Banco de Previsión Social de la República de Uruguay.
De este proceso de consulta debe destacarse el interés mostrado por distintas organizaciones en conocer la orientación de la seguridad social discutida en el parlamento, entre ellas mencionaremos los eventos realizados por la Cámara Nacional de Medicamentos, Banco Provincial, Instituto Nacional de Deportes, Fundación Nacional Amigos de la Tercera Edad, Unidad de Cardiología de la Universidad de los Andes, Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda, Consejo Consultivo Municipal de Prevención Antidrogas de Guayana, Municipio Girardot del Estado Aragua, Sindicato de Empleados Biblioteca Nacional y Servicios de Biblioteca, Sindicatos de Artistas Plásticos, Municipio Autónomo Caroní del Estado Bolívar, Federación de Enfermeras de Venezuela, Cámara de Comercio e Industrias del Municipio Caroní, Universidad de Carabobo, Universidad de Los Andes, Universidad Central de Venezuela, Universidad del Zulia, Universidad de Oriente, Universidad Simón Bolívar y la Universidad Simón Rodríguez, Gobernación del Estado Bolívar, Gobernación del Estado Sucre,Gobernación del Estado Mérida, Gobernación del Estado Lara y Gobernación del Estado Nueva Esparta.
Otro de los aspectos que la Comisión Permanente de Desarrollo Social Integral le prestó un particular interés fue a la elaboración del análisis cuantitativo de la incidencia presupuestaria con la implementación y funcionamiento del nuevo Sistema de Seguridad Social basado en proyecciones macroeconómicas, de población, empleo y desempleo y composición de la fuerza de trabajo que permitieron medir y asegurar la viabilidad financiera y actuarial del Sistemas de Seguridad Social propuesto para los próximos 57 años .En este proceso participó el equipo técnico-actuarial de la CPDSI, coordinado por la Dra. Libertad Polanco. Este equipo técnico integró y cotejó su trabajo conjuntamente con el equipo Coordinado por el Ministerio de Planificación y Desarrollo y la participación de la Oficina de Asesoría Económica y Financiera de la Asamblea Nacional, Ministerio de Finanzas, el Instituto Nacional de Estadística y Banco Central de Venezuela, entre otros.
Para el caso del Régimen Prestacional de Pensiones y a los fines de respaldar las propuestas definitivas que se someterán a Segunda Discusión por la Asamblea Nacional se evaluaron los costos fiscales para el Estado venezolano que generará el régimen prestacional antes mencionado utilizando una metodología del Banco Mundial (Modelo PROST).
El Proyecto de Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social corrige las deficiencias presentes en las políticas públicas vinculadas al área de la seguridad social y establece, ante la dispersión y los solapamientos presentes en la gestión pública, una organización rectora que atiende a su funcionamiento y financiamiento garantizando la eficiencia organizativa, económica y actuarial.
La orientación que asumió el presente trabajo legislativo se concreta en el Informe para la Segunda Discusión de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social; se fundamenta en el espíritu, propósito y razón del constituyente, en el estudio y análisis de las experiencias internacionales, las condiciones sociales, económicas y culturales de nuestro país y en la experiencia que como venezolanos hemos obtenido como beneficiarios y/o gerentes del seguro social que hasta la actualidad hemos disfrutado.
El Sistema de Seguridad Social que se propone por medio de este instrumento jurídico, debe representar la plataforma sobre la que se establecerá el nuevo perfil de la Venezuela que se sustentará en la convivencia al abrigo de los principios fundamentales para refundar un Estado social de justicia y de derecho en el que se privilegie la vida, el trabajo, la cultura, la educación y la igualdad sin discriminación.
Sólo nos resta al Poder Legislativo Nacional, a todos sus integrantes asumir el más alto nivel de responsabilidad ante la sociedad, ante los ciudadanos, ante nuestro pueblo en general mediante un debate proactivo en función de definir y decidir sobre el más adaptable y viable Sistema de Seguridad Social para los venezolanos actuales y las próximas generaciones.
La Comisión Permanente de Desarrollo Social Integral en conformidad con el artículo 209 de la Constitución y el artículo137 del Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Nacional, presenta a los fines de la sanción del Proyecto de Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social, Informe para segunda discusión del Proyecto de Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social, el cual contiene las siguientes proposiciones:
PRIMERA: Se propone aprobar sin modificación el título de la Ley
Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social
SEGUNDA:se propone aprobar las modificaciones de la exposición de motivos producto de las adecuaciones de que ha sido objeto el proyecto de ley en los siguientes términos:
I.-Contexto de la Seguridad Social en Venezuela
La sociedad mundial vive un proceso de cambio y transformación con características inéditas. Las modificaciones en los últimos treinta años abarcan todas las áreas y afectan, de una u otra manera, a todas las naciones y dentro de ellas a todos sus grupos sociales. Los últimos decenios del siglo XX y los primeros años del XXI son testigos de un cambio societario sin precedentes, por su extensión y profundidad, en la evolución reciente de la humanidad.
Es difícil discernir si la globalización es causa o consecuencia de algunos de estos procesos, pero salvo por razones analíticas, en algunos casos, es irrelevante tal precisión. Lo cierto es que la globalización se ha convertido en el elemento unificante de la heterogénea realidad mundial. No importa si los cambios en los procesos tecnológicos de producción, distribución y mercadeo surgieron en un país, en un sector, o en una empresa en particular. Lo que sí importa es que si esa modificación se considera importante en la mundialización y rentabilidad del producto, será rápidamente apropiada por el capital transnacional y generalizada en países con acentuadas diferencias en sus niveles de desarrollo.
La asociación de radicales innovaciones tecnológicas, las nuevas áreas de conocimiento, la aparición de nuevas industrias, la transformación de procesos productivos, las modificaciones en la calificación de las demandas ocupacionales y de los contenidos y las técnicas pedagógicas de la educación, el incremento del desempleo estructural, la acentuación de la pobreza tradicional y la aparición de "nuevos pobres", la profundización de las desigualdades en la distribución del ingreso, la acentuación del crecimiento del sector informal, los cambios en los estilos y modos de vida, las sustanciales transformaciones en la concepción del trabajo y la recreación, son parte, con diversos niveles de gradación, de la realidad de todos los países del planeta. Tal vez el hecho más común es la dualización de las sociedades.
Todo parece indicar que estamos en presencia de una modificación radical del modelo societal construido por más de un siglo y que hoy con la globalización se torna en paradigma para todas las naciones. La desregulación global de las sociedades está conduciendo a que las relaciones entre los individuos que forman parte de ella dejen de estar condicionadas en su actuación individual por ritmos colectivos y valores, normas y prácticas comunes. La flexibilidad laboral es una cara de la moneda, la otra está constituida por la precarización de las relaciones sociales. La exclusión ya no es una anomia, es un componente normal de la sociedad. No hay una sociedad globalizada, sino varias sociedades que espacialmente coinciden en una nación o país y que se insertan de modos distintos a la economía mundial, generalmente, cada una con su respectivo proyecto, habitualmente enfrentado o por lo menos diferenciado del de las otras; lo que dificulta, por no decir impide, la existencia de proyectos comunes, haciendo cada día más difícil, la existencia de un "nosotros".
El desempleo es uno de los males sociales de mayor importancia en el siglo XXI. Las causas del mismo son variadas, complejas y están vinculadas a la oferta de trabajo, la demanda de empleo y a los mecanismos institucionales del mercado de trabajo. A su vez estas causas pueden cobrar un carácter estructural o coyuntural. Dentro de las causas estructurales del desempleo figuran los cambios tecnológicos y en las relaciones de trabajo.
El concepto de ciudadanía como condición común a todos los hombres y mujeres lleva el correlato de la pertenencia a la sociedad, con todos los atributos, deberes y derechos que la misma reconoce a sus miembros. Sin embargo, no todos aquellos que formalmente son reconocidos como ciudadanos desde el plano político, tienen la posibilidad de ejercer en la totalidad los derechos en lo social. Esta condición de no pertenencia plena a la sociedad, se denomina exclusión y es cada día más numerosa en todos los países del globo.
La globalización nos indica que estos componentes están presentes ya en nuestra realidad local, o están constituyéndose como parte de ella. Esta visión, para algunos señalada como desalentadora, no tiene ese propósito, sino advertir a quienes están diseñando propuestas de largo plazo en lo social, que es imposible ignorar las tendencias generales de la sociedad globalizada que serán el contexto condicionante del futuro para los proyectos de reestructuración de la seguridad social venezolana.
El modelo de desarrollo nacional, no ha sufrido transformaciones radicales en términos del diseño básico instrumentado a partir de 1945. Su debilidad más manifiesta es el agotamiento del rentismo petrolero, que como consecuencia de las transformaciones de los mercados internacionales y de pretéritas e inapropiadas decisiones de nuestra política petrolera, lejos de revertirse, tiende a acentuarse. Seguimos siendo, básicamente, un país monoproductor, sin una base productiva diversificada y autónoma, con productos destinados a reducidos mercados y con dificultades para competir en escenarios abiertos.
Con una agricultura deficitaria en sus rubros y volúmenes de producción, salvo excepciones y con ausencia de colocación segura para sus excedentes en el exterior. Nuestro parque industrial, en general, es obsoleto, con problemas graves de gerencia, producción y productividad, con debilidades de control de calidad en sus productos y con modelos atrasados de relaciones laborales. La expansión del comercio y los servicios no corresponde en su estructura, composición y dinámica a las tendencias recientes de la economía globalizada. Los sectores de punta, son cada día más, expresión de inversiones extranjeras, ahorradoras de mano de obra en sus modelos de organización.
El mercado de trabajo venezolano se caracteriza por elevados niveles de informalidad producto de la estructura económica, la recesión y los componentes del marco regulatorio laboral. Adicionalmente, la informalidad se incrementa ante el cambio en las relaciones de trabajo y la incorporación de nuevas tecnologías a los procesos productivos. Otra característica fundamental, son los bajos niveles de productividad de los trabajadores en relación a otros países del mundo. Tanto la productividad como el nivel de salario real muestran una tendencia decreciente en las últimas décadas. El nivel de productividad está relacionado con el nivel de inversión en capital físico y capital humano, tanto por parte de las empresas como de los individuos y el Estado. Los ocupados venezolanos tienen un bajo nivel de capacitación y entrenamiento.
La oferta de trabajo se ha incrementado significativamente en las últimas décadas debido a la transición demográfica (envejecimiento relativo de la población) y la incorporación masiva de la mujer al mercado de trabajo. Por otra parte, existen límites estructurales a la expansión del empleo en nuestro país puesto que las actividades líderes de la economía (extracción de petróleo y otros minerales) son poco empleadores (emplean menos del 2% de la población ocupada).
En los últimos 25 años la economía venezolana ha venido experimentando, sostenidamente, una pérdida de crecimiento. Tal hecho se desprende al observar el comportamiento de la serie histórica del producto interno bruto per cápita. Este pronunciado descenso del ingreso per cápita ha generado que el salario real haya caído sostenidamente y en forma comparativamente mayor que la del ingreso per cápita.
Las causas que explican este comportamiento de la economía venezolana son diversas: una de las más fuertes fue el estallido de la crisis por la deuda externa. A esto se suma la reacción equivocada frente a la reducción de los ingresos y la expansión del gasto que estuvo asociada a esta crisis y que en particular se basó en ajustes sin una reforma fiscal adecuada.
En síntesis, la crisis económica no ha sido revertida, hay un evidente deterioro del parque industrial y una desnacionalización de sus activos. El sector formal de la economía está francamente paralizado y continúan cayendo sus niveles de empleo. La informalidad, asociada a niveles tales de pobreza y exclusión, es más una estrategia extrema de sobrevivencia, que una actividad económica vigorosa y factible de generar actividades permanentes, productivas y empleo estable.
A esta base económica se corresponde un incremento de la estructura regresiva de la distribución de la riqueza y el ingreso; un alto índice de pobreza relativa y absoluta; un desempleo crónico superior al 10% de la fuerza de trabajo, desde hace casi una década; un elevado contingente de población ocupada en el sector informal y un deterioro general de la calidad de vida de la mayoría de la población venezolana; así como la marginalización de los servicios públicos y el envilecimiento de la conflictividad social, por la disminución de la actividad ciudadana como consecuencia del incremento de la inseguridad.
Aunado a estas dos realidades, el país presenta modificaciones importantes en términos de su estructura demográfica, del mercado de trabajo y de la educación. El primer fenómeno, importante para la seguridad social es el descenso de la natalidad, que conlleva a la disminución relativa de la capacidad de renovación de la población, no inmediata, pero sí avisorable. Es también cierto que el proceso de contención de la fecundidad ha sido fundamentalmente producto de la feminización urbana de los mercados de trabajo y la educación. Todo parece indicar que el incipiente proceso de envejecimiento de la población venezolana, es producto de la "transición demográfica" que gradualmente se reflejará en el envejecimiento de la población debido a la disminución de las tasas de fecundidad y mortalidad. Incorporemos a estos aspectos la tasa de crecimiento específico de la fuerza de trabajo, con uno de los niveles de crecimiento más altos de América Latina.
En este momento y durante algunos decenios el país deberá confrontar patrones y niveles de crecimiento de la población laboral mayores que el crecimiento general de la población. Estos aspectos, son componentes a incorporar en el diseño de un nuevo modelo de seguridad social, que no excluye el componente laboral, aún cuando lo amplia, particularmente en salud, a la totalidad de la población.
Conviene hacer notar que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su artículo 86, cambia el tradicional modelo laborista de la seguridad social, basado en las cotizaciones de patrones y trabajadores por un nuevo sistema de seguridad social que tendrá como norte la universalidad, es decir formarán parte del mismo todos los grupos etarios con o sin capacidad contributiva.
II.- Características Actuales de la Seguridad Social en Venezuela
a.- Aspectos generales
El desarrollo de la legislación y la evolución institucional de la seguridad social, no correspondió a la lucha de los trabajadores, sino a las decisiones de la élite política. En consecuencia la población en su conjunto y los trabajadores en particular, nunca se apropiaron de la seguridad social, al no reconocerla como un producto de sus esfuerzos. El modelo rentista petrolero impregnó la cultura venezolana en sus relaciones institucionales. La seguridad social, a pesar de ser contributiva, no fue asumida como un bien colectivo, fruto de los aportes individuales, sino como una suerte de producto de la redistribución de la riqueza petrolera. El movimiento sindical es la expresión más palpable de esta situación. La seguridad social era sólo la expresión de un contenido del discurso, pero no de una práctica reivindicativa para lograr su expansión, consolidación o mejora. El retardo en la instrumentación del seguro de paro forzoso y en el incremento de la base contributiva de las cotizaciones, es una lamentable evidencia de esta percepción cultural. Las élites de las organizaciones sindicales y gremiales son en buena parte los responsables directos de la crisis del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS). La mayoría de las federaciones y sindicatos de la administración pública se dedicaron a construir servicios paralelos a los del seguro social, en vez de corregir sus debilidades y mejorar su atención.
La crisis de las diversas instituciones y programas de la seguridad social son en buena parte producto de la anteriormente señalada ausencia de cultura de la seguridad social, reforzadas por su partidización, defectos de criterios gerenciales en su administración y frecuentes casos de corrupción. Es necesario, a su vez, reivindicar la formación y mística de profesionales y técnicos del IVSS y otras instituciones, que a pesar de la partidización de su administración y la minimización de la meritocracia, continúan laborando en las mismas, convirtiéndose en un recurso fundamental para el relanzamiento de la seguridad social.
Los aspectos que caracterizan la seguridad social en Venezuela se especifican a continuación:
> No existe una noción clara acerca de la seguridad social; por tanto, la población desconoce e ignora su importancia.
> La población en general y, particularmente, la dirigencia nacional, atribuye o asigna diversos contenidos a la seguridad social, lo cual la hace más imprecisa y más remota la posibilidad de estructurarla como un sistema debidamente organizado de protección social.
- En el pasado remoto y en el reciente, Venezuela no concedió importancia al desarrollo de la seguridad social. De ahí que las instituciones e instrumentos creadas para tal fin se hayan mantenido y conservado en un atraso considerable. Venezuela, a diferencia de otros países, llegó a la situación de crisis de la seguridad social sin haber tenido la oportunidad de estructurar un buen sistema de protección social.
- Ausencia de una institución rectora.
- Existencia de múltiples instituciones y programas de seguridad social sin coordinación, con evidente solapamientos, ineficiencias y con elevado costo fiscal.
-Las dificultades y problemas que presentan las instituciones más importantes de seguridad social en Venezuela, se ubican en la esfera de la planificación, la administración, gerencia y en el campo del financiamiento.
-Ausencia de cultura ciudadana de la seguridad social.
-Condiciones socio-demográficas, sanitarias y económicas adversas
* Estructura regresiva de la distribución de la riqueza y el ingreso
* Incremento del sector informal
* Incremento de la pobreza absoluta y relativa
* Incremento del desempleo
* Deterioro de algunos indicadores de salud
* Descenso de la natalidad
* Incremento de la esperanza de vida.
- Existencia de una base legal contradictoria.
- Existencia de conflictos intergubernamentales por la hegemonía y control del proceso
- Angustia en la población por la incertidumbre del rumbo de la seguridad social.
-Situación de deterioro del IVSS.
-Campaña sistemática de descrédito a la capacidad gubernamental de reestructurar la seguridad social.
-Propuesta de reformas e instituciones y programas de seguridad social, sin una base integral y de conjunto.
-Presión para una privatización inmediata de los regímenes de pensiones y salud.
Las características de la fuerza de trabajo en Venezuela marcaron, durante muchos años, el predominio del seguro social como la institución más importante de la seguridad social venezolana coexistiendo con la asistencia social, la beneficencia pública, los seguros privados y otras forma de seguridad social, pero los cambios en la composición y estructura de la población, las modificaciones económicas y sociales marcaron el cambio de las formas protectivas, perviviendo instrumentos de protección que en forma descoordinada prestaban iguales o diferentes servicios a grupos poblacionales específicos. Así, la protección se definía predominantemente en función de la capacidad contributiva de los miembros de la sociedad.
En nuestro país, en pocas prestaciones se ha centrado la importancia de la seguridad social quedando relegadas otras que la dinámica de la vida en sociedad demandan para una vida digna. La seguridad social, en sentido técnico, y en su cobertura más amplia, se agota en la protección a los riesgos de enfermedad, invalidez temporal o permanente, vejez, nupcialidad, maternidad y paro forzoso, que brinda IVSS a la población que trabaja bajo relación de dependencia y a sus familiares calificados. Esta cobertura alcanza un tercio de la fuerza de trabajo y una relación de 3 a 1 como beneficiarios.
Ahora bien, en un sentido más omnicomprensivo, la seguridad social en el país utiliza diversidad de medios: caridad, beneficencia, asistencia social, seguro social, previsión pública, privada y servicios sociales. Bajo este criterio, toda la población venezolana estaría protegida, pues, a excepción muy relativa del seguro social, los demás instrumentos o modalidades ofrecen prestaciones a la población en general.
Pero la realidad es otra, debido a la histórica tendencia centralizadora en la Administración Pública, la falta de continuidad administrativa, el caudillismo administrativo y la posesión de parcelas de poder, la falta de criterios gerenciales y de racionalidad administrativa en el manejo de lo social, la omisión o incumplimiento de procedimientos administrativos; y, el irrespeto a la persona, estas cuestiones adquieren características de drama cuando se vinculan a la organización y funcionamiento de la seguridad social, en especial de la salud.
La agudización de los elementos configuradores de la denominada crisis económica, social y política de Venezuela, colocó al descubierto el grado de indefensión y desprotección de los venezolanos. En el pasado reciente, en los años de bonanza, el hecho de que los servicios públicos funcionaran mal preocupaba a pocos. Los servicios públicos de salud, por ejemplo, eran utilizados generalmente por un sector pequeño de la población. La mayoría de la población, con menos o más esfuerzos, lograba tener acceso a los servicios del sector privado de la salud. Hoy, las cosas han cambiado. La inmensa mayoría de la población requiere que el Estado establezca un régimen de protección social garantizador de un mínimo de condiciones que favorezca una calidad de vida muy superior a la indigencia.
En las últimas décadas, el tema relacionado con la protección social ha adquirido particulares relieves. En los países como el nuestro, en los cuales la protección social de la población asumió, desde las primeras décadas del siglo XX, como modalidad fundamental los seguros sociales obligatorios, la discusión sobre la continuidad, viabilidad, eficacia y efectividad de este instrumento de protección y, en general, de la seguridad social, ha estado matizada por una serie de intereses contrapuestos, los cuales no han permitido un debate serio, sereno, ponderado, que facilite la identificación tanto de las fallas y obstáculos como de los aspectos positivos. Los venezolanos debemos desterrar la idea que identifica lo malo con el sector público y lo bueno con el sector privado. Las fallas e irregularidades no son monopolio de un sólo sector.
La seguridad social y sus principales modalidades, como es el caso de los seguros sociales, en Venezuela como en el mundo, han venido cumpliendo un importante papel en el campo de la protección social de la población; sin embargo, hoy día se encuentran sumergidos en una profunda crisis, consecuencia, a su vez, de los graves desequilibrios económicos, sociales, políticos y morales del mundo de nuestros días y, especialmente, de Venezuela Pero, de ello, no puede concluirse que las formas típicas y tradicionales de protección social, del tipo de los programas públicos, son inviables como modalidad protectiva.
En nuestro país el seguro social es concebido bajo un esquema limitado de acción, tanto en materia de contingencias como de población y territorio cubierto, lo cual es resultado de las características demográficas para la fecha de su creación. Lamentablemente, el liderazgo gubernamental, político, empresarial, sindical y gremial, posterior a la creación del seguro social, si bien es cierto que modernizó su base legal, promulgando, entre otros instrumentos reguladores de su funcionamiento, la Ley de 1966 (vigente), no es menos cierto que, en la práctica, se desentendió de la institución, la utilizó con fines distintos a los que le dieron origen; evitó su desarrollo, perfeccionamiento y actualización y, para mayor desenfreno y desgracia, lo convirtió en un centro clientelar y en un foco de perversión y corruptela, donde el único ausente ha sido el afiliado titular y sus familiares calificados.
En Venezuela, el seguro social es uno de los organismos públicos más sometidos a cambios organizativos, reestructuraciones e intervenciones. Los resultados, como se observa con facilidad, han sido nulos.
La "época de oro" del seguro social se agota en sus dos primeras décadas de existencia. Los últimos años, coincidentes con el período de la democracia representativa, han sido de constante declinación y crisis; pero, es justo admitir, que se ha ampliado su infraestructura para la asistencia médica, no así, para los restantes servicios y su gestión administrativa, al punto de ser una de las instituciones más atrasadas del país en cuanto a modernización gerencial se refiere y automatización de sus sistemas, procesos y procedimientos.
Por otra parte, el seguro social nació como una institución descentralizada y desconcentrada, pero el centralismo característico de la práctica gubernamental venezolana, la hizo capitalina, presidencialista y distante de los requerimientos y necesidades de la población usuaria y, por supuesto, carente de mecanismos participativos y de control de gestión.
El seguro social venezolano reúne todas las críticas que, de un tiempo aesta parte, se le han hecho a la mayoría de las instituciones de seguridad social. Entre ellas, tenemos:
1.Desproporcionalidad entre contribución y beneficios obtenidos por afiliados.
2.Excesiva permisibilidad o discrecionalidad a los cuerpos directivos para el manejo de los recursos, lo cual violenta la autonomía e independencia de los fondos.
3.Altos porcentajes de evasión y mora contributiva y bajo porcentaje de recaudación.
4.Ineficientes políticas de inversión.
5.Excesivos costos de la asistencia médica.
6.Desequilibrio financiero en la relación ingresos - egresos. Los ingresos disminuyen por: bajos salarios de cotización, desempleo, crecimiento de la informalidad laboral, bajos porcentajes de cotización; mientras que los gastos o egresos se incrementan por: elevados precios de la asistencia médica, ajustes salariales, compensación al desempleo, ajustes de las pensiones, excesivos gastos administrativos.
Como se observa, las fallas que se reconocen a los seguros sociales y, podríamos agregar, generalizando, a todas las instituciones de protección social, son, en su gran mayoría, de tipo administrativo, por consiguiente, la crisis, es básicamente de gestión y no de viabilidad de los seguros sociales como modalidad solidaria de protección social.
b.- Aspectos del componente salud
El sistema público de salud dominante en Venezuela durante las últimas décadas se caracteriza por su acentuada ineficiencia para solventar los requerimientos en materia de salud y particularmente de servicios y programas tanto preventivos como curativos. Las razones fundamentales de tal incapacidad responden al empleo de modelos de atención y gestión en salud inapropiados. Un modelo de atención fundamentalmente medicalizado que enfatiza las acciones curativas por encima de las preventivas e intersectoriales, ha caracterizado nuestro sistema; por otro lado, un modelo gerencial altamente centralizado que ha dificultado responder oportuna y creativamente a la dinámica del sector salud y ha favorecido el uso de la salud como espacio para los negocios y no para la mejora de la calidad de vida.
En Venezuela existen marcadas diferencias en los indicadores de salud, de acuerdo con la clase social, el género y la etnia, como diversos estudios lo ilustran. De acuerdo a FUNDACREDESA, por ejemplo, el costo de la alimentación básica para cubrir las necesidades proteicas y calóricas para una familia de cinco miembros, aumentó aproximadamente 100 veces en los últimos 10 años, existiendo en el estrato IV nueve millones cuatrocientos sesenta y siete mil doscientos ochenta y nueve (39.17%) venezolanos en pobreza relativa y en el estrato V nueve millones ochocientos cuarenta y un mil novecientos veinte (40.72%) venezolanos en pobreza crítica, (metodología de Graffar modificada por Hernán Méndez Castellanos y colaboradores),estado que condiciona la situación de salud, pero que esta última a la vez engendra más pobreza.
Se pueden constatar acentuadas desigualdades en las condiciones de salud y de nutrición entre diversos grupos de población y el consecuente impacto en sus indicadores. Esto se traduce en un perfil epidemiológico complejo y heterogéneo, pues junto a la reaparición y recrudecimiento de antiguos problemas de salud (enfermedades infecto-contagiosas: diarreas, infecciones respiratorias agudas y crónicas, malaria, dengue, cólera; trastornos nutricionales; enfermedades cardiovasculares; cáncer; diabetes; mala atención del embarazo y parto, por ejemplo), se agrega la aparición de "nuevos" problemas como la violencia en todas sus formas, las adicciones y las infecciones por VIH-SIDA, todos ellos de compleja determinación y causalidad, agravados por su distribución desigual en la población.
El análisis de mortalidad de acuerdo al Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), realizado por la OPS a comienzos de los años 90, mostró una marcada diferencia en la prevalencia de diversas enfermedades entre municipios con distinto grado de NBI.
Los servicios de salud se han caracterizado por un bajo desempeño expresado en limitado rendimiento, eficiencia y calidad, lo que responde fundamentalmente, entre otros factores, a la manera como se ha organizado el sistema de salud. Éste se ha constituido en múltiples instituciones, dispersas y desintegradas, lo que ha producido una alta fragmentación en la cual coexisten diversos regímenes públicos de prestación de servicios de salud, con financiamiento fiscal total o parcial, resultando dividida la población en diferentes grupos con coberturas diferenciadas, generándose grandes inequidades en la medida que distintos grupos de la población tienen accesos desiguales al sistema, de acuerdo a su condición laboral y su nivel de remuneración.
La alta fragmentación del sistema se traduce en grandes ineficiencias, en la medida que la multiplicidad de organismos públicos financiadores y prestadores de salud multiplican también las funciones del sistema, lo que representa una seria dispersión de recursos (desperdicios, duplicidades, mayores costos), con el agravante de que muchos de sus "componentes institucionales" no tienen responsabilidades en el fomento de la salud y la prevención de enfermedades, aunque disponen de mayores recursos presupuestarios, de procedencia fiscal, lo que acentúa la perversión regresiva del sistema de salud. De esta manera podríamos encontrarnos ante situaciones en las cuales en una misma región coexisten dos regímenes, usualmente el del IVSS y el del MSDS, ambos públicos pero con distintos mecanismos de financiamiento y prestación de servicios, y atendiendo a grupos diferentes de la población. En esta "coexistencia" fragmentada uno de los establecimientos prestadores de salud podría estar colapsado mientras que el otro podría tener recursos ociosos, situación que se traduce en gran ineficiencia en la medida que con los mismos recursos públicos podría darse mayor cobertura, incluso de manera más equitativa si el sistema fuese único e integrado.
Otra de las áreas críticas del sistema la constituyen los modelos de gestión de sus establecimientos, en los cuales predomina la ausencia de descentralización administrativa y de autonomía legal e institucional, así como escaso uso de enfoques estratégicos de planificación y gerencia. Esto se ha traducido en escasa consideración a la planificación por resultados y metas, a deficientes procesos de formulación presupuestaria, contabilidad de costos y aplicación de estándares de desempeño y calidad, así como una alta discrecionalidad para la toma de decisiones. Todo lo cual ha impedido que los establecimientos de salud cumplan sus funciones específicas atendiendo a las políticas nacionales de salud y a los principios generales que deben regir el sistema, afectándose por tanto la equidad, eficacia, eficiencia y calidad de los mismos.
A consecuencia de las serias limitaciones del sistema, existen notorias insuficiencias en la cobertura de los servicios de salud: mientras amplios grupos de la población carecen de acceso a los mismos o sólo tienen un acceso muy restringido, algunos cuentan con doble o triple cobertura, aunque no necesariamente de calidad aceptable, en varios servicios y sólo un pequeño grupo goza de una cobertura aceptable. Numerosas etnias indígenas, se encuentran dentro del grupo sin cobertura o con acceso y cobertura restringida, así como nutridos grupos de sectores urbano-marginales.
c.- Aspectos del componente seguridad y salud en el trabajo
El componente de salud de los trabajadores se ha caracterizado por la ausencia de políticas capaces de dar respuestas a la problemática de este sector. Ni el Estado, ni los patronos, ni los trabajadores lo han considerado prioritario al momento de diseñar políticas. La realidad de la salud y la seguridad en el trabajo no es visible para la sociedad venezolana, a pesar de las pérdidas en vidas humanas y recursos materiales directamente vinculados a la actividad laboral. Así mismo, es necesario señalar la escasa cobertura de las instituciones oficiales a la población trabajadora del sector formal, aunado a la total desasistencia en que se encuentran sectores como el agropecuario, el informal, y los desempleados. Esta situación nos hace inferir que más del 70% de la población económicamente activa no está cubierta por ningún régimen de asistencia en salud ocupacional.
Las características comunes de los organismos que se han responsabilizado de este componente, son:
> Cobertura limitada a la población trabajadora del sector formal de la producción, con una total ausencia de cobertura para el sector informal.
> Carencia de funcionarios con mayor preparación técnica por fuga permanente hacia la empresa privada y por la ausencia de centros nacionales de formación profesional.
> Bajos presupuestos que se traducen en recursos limitados para la adquisición de instrumentos, bibliografías actualizadas y facilidades de desplazamiento.
> Falta de apoyo institucional.
> Incapacidad para hacer cumplir las recomendaciones y ordenamientos, así como falta de seguimiento efectivo.
> Inadecuado manejo de la información levantada, generalmente incompleta, lo que impide su análisis.
> Poca divulgación de la información disponible.
> Ausencia total de coordinación interna en las diferentes instituciones y ausencia de coordinación entre las diferentes instituciones.
> Ausencia de criterios técnicos unificados en el momento de la inspección entre los organismos oficiales.
> Desvinculación total de los gremios de trabajadores y empleadores.
Las consecuencias de este cuadro son los miles de accidentes de trabajo que se suceden anualmente, debido a que no se está aplicando una real política preventiva de los mismos; son los cientos de enfermos profesionales que se diagnostican cada año, porque a quiénes le compete vigilar la aplicación de normas de protección al trabajador, no lo hacen, o no tienen recursos para efectuar tal vigilancia, o simplemente no tienen una formación adecuada que les permita recomendar la mejor opción de control.
Pero estas consecuencias no son sólo de tipo social, sino también de tipo económico, pues las carencias de este sistema de vigilancia se expresa en pérdidas millonarias por condiciones inadecuadas de trabajo.
Las fallas que presenta el sistema de estadísticas laborales de nuestro país, determinan un subregistro que aún no ha sido posible cuantificar. Las estadísticas más confiables son las reportadas por la Dirección de Medicina del Trabajo del IVSS, el cuál cubre escasamente entre el 25% y el 30% de la población trabajadora. En relación a los accidentes de trabajo, a pesar del subregistro existente, el IVSS reportó un promedio anual de 20.000 accidentes.
Sólo se dispone de los registros de las consultas de Enfermedades Profesionales del IVSS. El subregistro de estas enfermedades es aún mayor que el de los accidentes. Revisando los anuarios de estadísticas del MSDS se comprueba que las enfermedades profesionales más comunes como son las originadas por ruidos, metales pesados, solventes, fibras y polvos, no aparecen registradas, creando la falsa información que en el país no existen estas enfermedades.
Otro aspecto importante en relación a la salud de los trabajadores es la carencia de personal especializado para desarrollar la prevención y el control de los accidentes y las enfermedades ocupacionales. En la actualidad el déficit de médicos, ingenieros y otros profesionales requeridos en el área, así como inspectores técnicos, es alarmante.
d.- Aspectos del componente vivienda y hábitat.
El problema de la vivienda en Venezuela se ha venido enfrentando por la vía de la Ley de Política Habitacional promulgada en 1989 y, en la actualidad, a través de la Ley del Subsistema de Vivienda y Política Habitacional, vigente desde el 22 de octubre de 1999. Anterior a esta normativa, el Estado puso en funcionamiento varios organismos que atienden de alguna forma a la vivienda: FONDUR, CONAVI, FUNDABARRIOS, Vivienda Rural, FUNDACOMUN, INAVI y gobernaciones, entre otros, pero que no han dado respuesta a la población de escasos recursos. Los intentos de los años sesenta, con la creación del Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo, fueron dirigidos hacia un sector de la clase media que podía pagar una cuota de amortización a largo plazo y con tipos de interés bajos. En ese mismo tiempo el Banco Obrero construyó conjuntos residenciales de buena calidad que competían con la parte privada.
Estas prácticas se fueron abandonando por varias razones, entre otras, el proceso inflacionario, que no permitió ni al Estado ni a los privados hacer ofertas de unidades habitacionales al alcance de la población; el incremento de los tipos de interés y la reducción paulatina de terrenos disponibles, en las áreas urbanas, para la construcción de nuevas unidades habitacionales.
El aumento de la densidad de población en las grandes ciudades, en especial el Área Metropolitana de Caracas, puso en práctica las ciudades dormitorios que ofrecían viviendas a costos menores que el de los centros urbanos. Este proceso está llegando a su fin, puesto que al incrementarse la demanda, aumenta progresivamente el precio , y el resultado final es que a pesar de los esfuerzos hechos, tanto en el sector público como en el privado, el precio de las viviendas y su financiamiento no está al alcance de las mayorías. Para las personas de bajos recursos, las leyes vigentes no tienen respuesta. Otra cuestión de relevancia se contrae a la parte rural y semi-urbana que no han sido atendidas con diligencia. La Ley de Vivienda y Política Habitacional así como la Ley del Subsistema de Vivienda y Política Habitacional, concentran sus esfuerzos en la financiación de viviendas ya construidas, descuidando la parte expansiva, con lo cual se acentúo la recesión en el sector. Según las leyes mencionadas, se debió destinar un cinco por ciento (5%) del Presupuesto a resolver el problema de la vivienda, pero el Fisco no dio cumplimiento a la norma y por consiguiente se amplió la brecha en el déficit habitacional. Influye, además, en este estado de cosas la multiplicidad de organismos sin coordinación ni dirección, buscando protagonismos en lugar de soluciones y planes. Las experiencias recientes del Fondo Único Social y de los planes Bolívar 2000 y 2001, tampoco han atacado la parte medular. Los ensayos en materia de subsidio directos y tasas preferenciales de interés, no llenaron las expectativas. Esto da una idea clara de la dificultad para arribar a una solución adecuada de la problemática habitacional y de hábitat.
Conviene resaltar algunos aspectos cuantitativos sobre el tema:
El sector público, desde 1928 a 1999, construyó 1.527.291 viviendas. La aplicación de la LSVPH desde 1990 a 1999 atendió 123.344 créditos de los cuales el 98% se dedicó a la adquisición y el resto a la construcción. Cabe anotar aquí que los grandes beneficiados de esta Ley fueron los constructores quienes recibieron créditos de los entes hipotecarios a bajos tipos de interés, mientras que los ahorristas habitacionales honran intereses a tasas de mercado. El Sistema de Ahorro y Préstamo y la Banca Hipotecaria, desde 1961, hasta el año 2000, solamente pudieron conceder una cifra cercana a los dos millones de préstamos, lo que equivale a una media de 50.000 por año. El déficit bruto se calcula en 3 millones de viviendas, correspondiendo el 50% al estructural y el otro 50% al funcional. El funcional se describe como viviendas aceptables y el estructural como inaceptables. La primera división requiere de una búsqueda para lo que se denomina familias complementarias, es decir aloja en su seno más de un grupo familiar, lo que requiere dotarlos de una vivienda; esta relación es de dos a uno, aproximadamente. La segunda división, si representa un problema serio, pues además de albergar a más de una familia, pide prácticamente una reconstrucción de las estructuras y del hábitat. Aparte de lo existente, año a año se incrementa el déficit, colocando a la sociedad en la necesidad de buscar desenlaces en el corto, mediano y largo plazo. Para el año presente, es necesario invertir no menos de USA$ 1.000 millones para atender parte del déficit. Se aprecia que ni el Fisco, ni el sector privado tienen la capacidad financiera para este propósito.
Es conveniente señalar que la ley vigente, es de corte estrictamente financiero, dejando de lado el aspecto social previsto en nuestra Constitución. Abarca una reducida parte de la población, la que tiene capacidad de ahorro, ya que la porción proveniente del presupuesto no logra llegar a los estratos menos favorecidos. Otra cara de la moneda está centrada en el financiamiento. Los métodos utilizados, especialmente el de doble indexación, ha traído un aumento inusitado de la deuda, que tiende a la pérdida del inmueble por la progresiva incapacidad del deudor, para honrar sus compromisos. Un análisis acerca del ahorro habitacional, da cuenta que de 4 millones de ahorristas el 3% pudo obtener créditos, el resto espera. El aspecto regresivo de la Ley, ha hecho posible que los de menores recursos financien a los de mayores recursos, debido a la estructura de los niveles de ingreso previstos. Las normas de operación de la Ley manifiesta una perversidad hacia el Fondo Mutual Habitacional, ya que permiten trasladar, aproximadamente, un 38% de la cuota de amortización al intermediario financiero para los gastos de administración.
En otras palabras, los ahorristas financian a los entes y reciben una contraprestación por sus ahorros, que está a los más en un punto por encima de la inflación. Se ha podido comprobar que las entidades financieras, no están concediendo créditos hipotecarios producto de la intermediación. La carga la tienen los ahorristas, pero además se mantienen represados más de 180 millardos de bolívares en el Fondo que están invertidos en títulos de crédito y no en hipotecas.
e.- Aspectos del componente prestacional de pensiones y otras asignaciones económicas
La protección ante las contingencias de vejez, discapacidad parcial, discapacidad total, gran discapacidad y sobrevivencia (viudedad y orfandad) han dado lugar a la creación de los regímenes jubilatorios y pensionales, es decir, las prestaciones que se otorgan en dinero y a largo plazo. Constituyen un aspecto medular de los sistemas de seguridad social y actúan como causa y efecto de la dinámica económica, política, laboral y demográfica de la población. En la actualidad, se presenta como el aspecto fundamental de los proyectos de reforma y centro de intereses diversos, a tal punto que sirven de signo distintivo del tipo de reforma pensional y del sistema de seguridad social en general.
La manera como se ha abordado el tema pensional es lo que ha permitido a Carmelo Mesa-Lago, entre otros autores, a identificar en las reformas de la seguridad social de los países latinoamericanos, tres modelos, a saber: sustitutivos, paralelos y mixtos. En el primer modelo, los regímenes pensionales públicos, por lo general de reparto o capitalización colectiva, desaparecen, los sustituyen regímenes de capitalización individual administrados por entidades privadas. En el segundo modelo, se introducen reformas más o menos sustantivas en los regímenes preexistentes, ampliando cobertura, aumentando las cotizaciones e incrementando los requisitos de elegibilidad, los cuales concurren con los regímenes privados de capitalización individual. Y, en el tercer modelo, se construye un régimen pensional sobre la base de combinar regímenes de capitalización colectiva con regímenes de capitalización individual.
La historia de los regímenes jubilatorios y pensionales es de larga data. En cada país tiene una evolución particular.
En Venezuela, por razones históricas y manera de evolucionar las instituciones previsionales, conviene diferenciar entre jubilación y pensión. La jubilación aparece estrechamente ligada a la función pública, al tiempo de servicio como funcionario público, mientras que la pensión se asocia al envejecimiento o a la ocurrencia de la muerte del trabajador antes de alcanzar el derecho a la jubilación o la ocurrencia de enfermedad o accidente discapacitante. Regímenes jubilatorios y pensionales (discapacidad, viudedad y orfandad) en la función pública los encontramos desde los albores de la vida republicana, especialmente, para algunos sectores laborales, por ejemplo, militares y catedráticos, mientras que los regímenes pensionales por vejez, aplicable a trabajadores públicos o privados, es de fecha reciente, surge con la Ley del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales del año 1966.
Este evolucionar de los regímenes jubilatorios y pensionales, el cual ha estado sujeto a la mayor y mejor capacidad organizativa de los grupos laborales, y a la posibilidad de ejercer mayor presión y obtener mejores respuestas gubernamentales, sin descartar la política clientelar, y, a la falta de extensión de cobertura obligatoria de los regímenes de mayor alcance como es el caso de los seguros sociales, ha generado una multiplicidad y heterogeneidad de regímenes, unos más generosos que otros, y, la mayoría a cargo del Fisco Nacional. En el pasado reciente, se trató, fallidamente, de superar esta situación, al menos en el sector público, mediante la Enmienda N°2 de la Constitución de la República de 1961 y, luego, con la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios y Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y Municipios, a cuyos efectos, el régimen se instituyó de carácter contributivo, ordenándose la creación del Fondo Especial correspondiente.
Como en muchas ot
ras cosas, los diferentes gobiernos nacionales, estadales y municipales y las distintas ramas del poder, hicieron caso omiso a la ley y continuaron creando y consolidando regímenes jubilatorios y pensionales, configurando, así, la caótica situación que se presenta en la materia, la cual se revela cuando el propio Estado confiesa que desconoce el número y características de los regímenes jubilatorios y pensionales que existen en el sector público venezolano.
Con la reforma prestacional dineraria que se intenta en Venezuela se pretende subsanar estas fallas previsionales, pero la reforma debe estar ajustada a nuestra realidad, no puede ser el resultado de una receta impuesta, ni el querer de quienes procuran obtener ventajas con un cambio en la orientación de los regímenes jubilatorios y pensionales.
Como quiera que en las prestaciones dinerarias de largo plazo la cuestión económica, financiera y el equilibrio actuarial juegan un papel determinante, precisa examinar, aunque sea someramente, los distintos tipos de regímenes de financiamiento.
La organización financiera de la seguridad social se ha adaptado a las diferentes situaciones de incertidumbre que desde sus inicios han incidido en la evaluación de los riesgos del quehacer cotidiano del ser humano que afectan su bienestar.
Las primeras aplicaciones científicas del concepto de aseguramiento colectivo de riesgos las realizan empresas de seguro privadas en el siglo XVIII. Un siglo después, nace el aseguramiento colectivo de riesgos derivados de la vida laboral, gerenciados por el Estado, los llamados seguros sociales. Hoy es de común aceptación las ventajas económicas y sociales de la distribución social del riesgo al momento de asegurar a una población ante contingencias que podrían afectarle.
En resumen, el aseguramiento de una población ante riesgos de cualquier naturaleza ha sido siempre colectivo y lo que varía es la forma de gestión, es decir quien responde a los asegurados cuando se da una contingencia ante la cual se encuentra asegurado. El financiamiento de estos seguros organizados por el Estado o por una empresa privadadescansa en el cálculo de la prima, cotización o aporte que corresponda a cada persona asegurada en un plan de protección social. Este cálculo es abordado por las técnicas actuariales.
Una forma de organizar financieramente la seguridad social es clasificando los riesgos que son de corto plazo y los que son de largo plazo. Para cada riesgo la seguridad social ofrece una prestación cuyo financiamiento se basa en los llamados regímenes financieros desarrollados por las técnicas actuariales aplicadas a la seguridad social.
Estos regímenes presentan ventajas y desventajas según los objetivos de solidaridad, entendida ésta como la distribución social del riesgo y se clasifican según el nivel de capitalización, de la siguiente manera, atendiendo al trabajo de Bonilla [1]
e.1. Capitalización Nula:
Régimen financiero: Prima de Reparto Simple o Puro
Los costos (egresos) de cada período (generalmente un año), son cubiertos con los ingresos de ese período. Es un esquema de financiamiento colectivo, es decir, de distribución social del riesgo.
Ventajas: Se utiliza para financiar prestaciones de corto plazo que no requieren de la acumulación de reservas como seguro de paro forzoso y atención médica, sin embargo, en varios países desarrollados se utiliza para financiar pensiones (los trabajadores activos de hoy financian a los pensionados de hoy dándose una solidaridad entre generaciones).
Desventajas:Son primas crecientes en el tiempo aunque el modelo matemático supone una estabilidad en el largo plazo. Se le critica que esta variación produce inequidad intergeneracional ya que las primeras generaciones realizarán un esfuerzo contributivo menor que las siguientes generaciones.
Reparto Simple o Puro:
e. 2. Capitalización Colectiva Parcial:
Régimen financiero: Prima Media Escalonada
Los costos (egresos) de cada período (llamados escalones generalmente de cinco a veinte años), son cubiertos con los rendimientos del fondo de reserva creciente que se va acumulando en el período.
Este fondo de reserva únicamente tiene la función económica, esto es la obtención de recursos adicionales que permitan mantener el sistema en equilibrio y preparado para acceder al siguiente periodo o escalón con recursos suficientes. El fondo de reserva no se utiliza para cubrir los gastos de los beneficios y por ello es creciente. Las prestaciones se cubren con los rendimientos del fondo.
Ventajas: Se utiliza para financiar prestaciones de largo plazo que requieren de la acumulación de reservas como es el caso de las pensiones. Existe transferencia entre generaciones. Es un esquema de financiamiento colectivo, es decir, de distribución social del riesgo.
Desventajas: Además de las señaladas en el caso anterior (primas crecientes en el tiempo aunque el modelo matemático supone una estabilidad en el largo plazo), la mayor desventaja proviene de la gestión financiera de las reservas. Según Alejandro Bonilla "La característica propia del sistema de primas escalonadas de generar un fondo de reserva creciente ha sido mal entendida y con frecuencia poco analizada en la región. El mal entendimiento ha surgido por el hecho de que la mayoría de los países de la región que han adoptado en su legislación el sistema de primas escalonadas, no ha cumplido regularmente con la acumulación de los fondos respectivos, generalmente dentro de toda legalidad, es decir, con la aprobación explícita de las Juntas Directivas tripartitas de las instituciones gestoras".
A esto se agrega la existencia de legislaciones demasiado estrechas y limitantes en el sentido de las posibilidades de inversión que junto con la ausencia de mercados de capitales ha originado un desequilibrio en estos sistemas de financiamiento.
Prima Media Escalonada
e. 3. Capitalización Colectiva Completa:
Régimen financiero: Prima Media General
Los costos (egresos) en un plazo suficientemente largo como para que cubra a varias generaciones, son equilibrados actuarialmente con los ingresos del período, La prima es constante durante todo el período por lo que se generará una reserva técnica de grandes proporciones, la mayor que se puede generar en un sistema de capitalización.
Ventajas: Igualmente se utiliza para financiar prestaciones de largo plazo que requieren de la acumulación de reservas como es el caso de las pensiones. Existe transferencia entre generaciones. Es un esquema de financiamiento colectivo, es decir, de distribución social del riesgo. La reserva técnica tiene dos funciones: La actuarial y la económica, es decir, la de responder al compromiso contraído por el sistema de jubilaciones y pensiones, en cuanto a las pensiones en curso de pago, en curso de adquisición y la de obtener un producto de la inversión que contribuya al financiamiento del régimen y en particular a mantener lo más bajo posible el nivel de la cotización.
Desventajas: Se repiten las desventajas señaladas para el manejo de la prima media escalonada. Bonilla señala que "la mayoría de los sistemas de jubilaciones y pensiones de América Latina nacieron considerando en sus legislaciones la adopción del Sistema de Prima Media General. Desafortunadamente en la aplicación del sistema hubo muchos errores y mal entendidos.
Uno de los principales errores fue el de olvidar que se trata de un sistema y de unos beneficios a largo plazo y que los excedentes de cada uno de los años en las primeras etapas de operación no eran utilidades, sino remanentes afectos a reservas técnicas.
Las importantes reservas que se generaron en la mayoría de los países al inicio de las operaciones de los sistemas de jubilaciones y pensiones hicieron nacer un mito: los sistemas de jubilaciones y pensiones son ricos. Les sobra dinero.
Ante una evidente abundancia de dinero y ante inminentes carencias en otros rubros de los presupuestos nacionales, así como otras prioridades más o menos legítimas y vinculadas con la seguridad social, los remanentes afectos a reservas actuariales se destinaron a otros fines.
Es importante señalar que la mayoría de las veces estos desvíos se efectuaron regularmente con toda legalidad al ser validados y aprobados por Juntas Directivas en su mayoría tripartita. En la mayoría de los países de la región se hizo una tradición la asistencia del Ejecutivo a las Asambleas anuales de la Juntas Directivas y felicitarlas por ser de las pocas instituciones públicas o para-públicas que generaban excedentes. Evidentemente esto fue un gran malentendido.
Los largos periodos iniciales de acumulación de reservas propiciaron la creación y perfeccionamiento de vicios e ineficiencias ya que a pesar de ser ineficientes, a pesar de tender al gigantismo, los resultados fueron financieramente positivos (mas no así actuarialmente).
Ante la abundancia de recursos se incurrió en procedimientos administrativos, contables y presupuestarios inadecuados. Uno de los más evidentes es la no separación del patrimonio de la Institución de seguridad social y el fondo de Reserva Técnica. Los sindicatos de la mayoría de las instituciones de seguridad social fueron los más favorecidos ya que incrementaron enormemente sus propios beneficios y prestaciones sin que se les requiriera el lógico incremento por medio de contribuciones complementarias. Las instituciones confundieron su papel de gestores de los sistemas de jubilaciones y pensiones con su papel como patrón o empleador que negocia con sus propios recursos los beneficios de sus trabajadores".
Prima Media General
e.4. Capitalización Colectiva
Régimen financiero: Prima de Reparto de Capitales de Cobertura:
Los ingresos de un año son iguales a los capitales necesarios para cubrir las pensiones vitalicias de quienes se retiran ese año, es decir, las reservas acumuladas al final del año deben ser suficientes para asegurar el pago de las pensiones en curso de pago.
Ventajas: Se utiliza para financiar las pensiones que se generan por accidentes de trabajo o enfermedades profesionales (riesgos laborales). Al final de cada año existirá el respaldo actuarial de los compromisos asumidos para el pago de pensiones. El diseño de programas preventivos puede influir en la baja de las primas o cotizaciones al disminuir la frecuencia y gravedad de los siniestros.
Desventajas:Los pensionados tienen asegurado el financiamiento de sus pensiones con las primas o tasas de los actuales contribuyentes. Los futuros pensionados sólo tendrán asegurado el financiamiento de sus beneficios en el momento en que ocurra la contingencia. El sistema debe diseñarse de tal forma que se garantice el pago de las obligaciones por parte de los empleadores, responsables de la seguridad del ambiente laboral y de la salud ocupacional.
Prima de Reparto de Capitales de Cobertura
e.5. Capitalización Individual Plena o Completa
Régimen financiero: Prima de Capitalización Individual
Se basa en una prima uniforme llamada contribución definida mediante la cual los afiliados actuales y futuros financian sus propias pensiones con el capital acumulado y sus rendimientos.
Ventajas: Las ventajas están asociadas al sistema de gestión y no al régimen financiero propiamente tal. En este sentido se le atribuye mayor transparencia en el manejo de los fondos y un mayor rendimiento de los mismos ya que las inversiones se realizan generalmente en instrumentos de rendimiento variable en el mercado de capitales para lo que se requiere fuerte supervisión por parte del Estado.
Desventajas:Este esquema de financiamiento carece de solidaridad ya que no hay distribución social del riesgo. El monto del fondo individual va a depender de los resultados de la economía y de la densidad de cotización del afiliado. No constituye un método de aseguramiento, sino un esquema de ahorro.
f.- Aspectos del componente empleo.
El desempleo representa unos de los problemas más graves que caracterizan la realidad de Venezuela y de América Latina en su conjunto, ya que tiene implicaciones sociales que redundan en mayor pobreza, desnutrición, deserción escolar, insalubridad, aumento de la delincuencia, falta de cohesión social, exclusión de sectores importantes de la población que ven reducidas sus posibilidades de participar de los beneficios del proceso de desarrollo.
En Venezuela, el desempleo se ha convertido en un fenómeno de magnitud considerable. Para 1975, la tasa de desempleo promedio del año era de 6.5%, lo que representaba unos 260 mil trabajadores desempleados, mientras que en el año 2002 (segundo semestre) la tasa de desempleo alcanza el 15.5%, lo que representa en cifras absolutas según datos del INE más de un millón setecientos cincuenta y siete mil desempleados . Las tasas de desempleo registradas recientemente, no sólo son altas con relación al desempeño de la economía venezolana sino también a nivel internacional.
En el caso de los países más desarrollados se encuentra también una coexistencia de distintos niveles de desempleo, sin embargo el impacto social del mismo es menor que en los países en desarrollo debido al funcionamiento de seguros al desempleo y la existencia de niveles de ahorro familiar.
En Venezuela, el desempleo tiene impactos significativos sobre la pobreza. Un incremento de un punto porcentual en la tasa de desempleo convierte a más de 21.000 hogares pobres de los cuales la mayor parte pasa a engrosar las cifras de pobreza crítica. El desempleo incrementa la pobreza en mayor proporción que la inflación, puesto que por cada incremento de un punto porcentual en la inflación 18.605 hogares pasan a ser pobres. Este impacto del desempleo sobre la pobreza se debe, en parte, a la carencia de un empleo seguro y que cubra un porcentaje importante de población ocupada. Adicionalmente, los grupos de más bajo ingreso registran las tasas más altas de desempleo.
Características Generales del Desempleo:
-Generalmente la desocupación tiende a afectar en mayor medida a la población entre 15 y 24 años de edad, cuya tasa de desempleo es historicamente el doble de la tasa nacional.
-La población cesante presenta un nivel de escolaridad relativamente bajo en todos los grupos de edad. Actualmente, la mayoría de los desempleados tiene un nivel educativo correspondiente a la educación básica. Asimismo, la escolaridad promedio de la población desempleada es inferior a la de la población ocupada, lo que confirma el rol de la educación como un factor determinante en las probabilidades de encontrar un empleo.
-La tasa de desempleo es mayor entre las mujeres que entre los hombres, aunque en términos absolutos hay más desempleados hombres que desempleadas mujeres.
-La duración de la cesantía no es igual para todos los trabajadores y tampoco permanece estable en el tiempo. Por ejemplo, los empleados públicos y privados suelen permanecer más tiempo sin trabajar, comparados a los cuentapropistasy patronos.
El comportamiento histórico del mercado de trabajo refleja un proceso de informalización, entre el año 1990 y el año 2000, el empleo informal creció 11%, pasando del 42.1% de ocupados en el sector hasta un 53% del total de ocupados, mientras el empleo formal disminuye en un 10%, pasando de 57.9% del total de ocupados a 47% de ocupados.
El comportamiento del sector informal es claramente estructural, en el lapso de 10 años (1990-2000) su nivel más bajo de ocupados fue de 39.9% en 1992, e históricamente es de 36.7% en 1980, lo que significa que el mercado de trabajo formal no tiene capacidad de absorber la totalidad de la fuerza de trabajo, esto refleja que la población económicamente activa tiende a aumente más rápidamente que el empleo total y dentro de éste, el empleo informal aumenta con una tasa mayor, por lo tanto la alta tasa de informalidad en el empleo, se presenta como una respuesta a la debilidad del crecimiento del empleo formal producto de la incapacidad estructural del aparato productivo para absorber trabajadores.
El sector informal se establece como el espacio ocupacional que absorbe el crecimiento de la fuerza de trabajo, es decir que funciona como el equilibrio del mercado. De 2.967.000 personas que se incorporaron a la población económicamente activa en los últimos diez años, 2.068.000 se incorporaron a la informalidad. Esto explica que a medida que ha aumentado el desempleo coyuntural, aumenta vertiginosamente la informalidad, con el añadido que un aumento como el que se experimentó en los últimos cuatro años, redunda en una mayor precariedad del sector por el desbordamiento del número de trabajadores realizando un mismo tipo de actividades, tal es el caso de las ventas ambulantes.
La capacidad de absorción de trabajadores del sector informal se da fundamentalmente en trabajadores por cuenta propia, no profesionales, quienes conforman el 64% de este sector. Los trabajadores por cuenta propia crecieron un 10% en los últimos 10 años, pasando de un 54.9% a un 64.3% del total de informales, lo que equivale al 23.1% y 34.1% respectivamente, del total de ocupados. Esto indica que la informalidad del mercado de trabajo venezolano se da fundamentalmente bajo la modalidad del "cuenta propismo" y se dedica principalmente a actividades comerciales callejeras que no tienen mayores niveles de exigencia en términos de capacitación y de capital de trabajo, donde la calle se ha transformado para este sector, en el lugar de realización económica.
Se destaca que a pesar que el aumento del desempleo afecta a todos los grupos de trabajadores, los más afectados son los jóvenes entre 15 y 24 años, que buscan su primer empleo, y las mujeres, en especial aquellas que pretenden incorporarse a la vida laboral tras un período de inactividad.
En estudio presentado por CONINDUSTRIA a la subcomisión de empleo de la Asamblea Nacional, se destaca que la industria manufacturera viene bajando su participación en el PIB total desde 1984 al año 2000 pasando de un 18.12% a 14.15% del PBI. De igual forma aumentó la capacidad subutilizada de dicha industria donde actualmente existe una subutilización del 48%. Esto determina una disminución absoluta y relativa del personal ocupado, desde 1988 al año 2000 el sector manufacturero pasó de 508.908 ocupados 424.625 disminuyendo en 84.283 trabajadores. Así mismo, los sectores tradicionales de mayor absorción de empleados mantienen una alta tasa de cesantía, tal es el caso de la industria de la construcción que para el año 2000, según la OCEI, presentaba una tasa del 23.2% así como el sector de finanzas, seguros y servicios a empresas, el cual ha aumentado de 8.8% en 1990 a 13.3 en el 2000.
En la medida en que aumenta el avance tecnológico, enmarcado en el proceso de globalización, la producción y el mercado dejan de ser realidades nacionales, para ajustarse a un funcionamiento mundial de la economía, se ha generado un proceso dinámico de cambio de la estructura productiva que ha traído consecuencias muy diversas en el mundo laboral, donde la economía se reorganiza para economizar empleo, de tal forma que cada vez hay menos empleos para todos. Estamos en presencia de un fenómeno social donde el paro es de carácter estructural y pareciese que no tiene solución en el actual modelo productivo, así lo indica la realidad mundial donde el desempleo dejó de ser un fenómeno de los países en desarrollo para impactar a la totalidad del mundo desarrollado.
El mundo del trabajo que se vive está sometido a un proceso de grandes cambios producidos por los avances tecnológicos.
-Desaparecen oficios y hay la aparición de nuevas demandas de mano de obra.
-La reducción de la cantidad global de trabajo socialmente necesario, de tal forma que se ha incrementado la riqueza producida con la incorporación de las nuevas tecnología y a la vez se ha reducido el trabajo.
-El cambio en la composición de trabajo, donde se evidencian tendencias claras a nivel mundial, en el que el trabajo manual y de supervisión pareciera estar dándole paso al trabajo intelectual dominado por la informática y a la vez se señala que la revolución tecnológica y las nuevas tecnologías van a hacer proyectos de sociedad en el que el empleo permanente, fijo, a jornadas completas, será parecido a una especie en vías de extinción.
El mercado refleja una dualidad importante porque en él conviven aquellos que tienen empleo y quienes carecen del mismo, a los que se suman los que se encuentran en el subempleo, definido como el ámbito de las zonas inseguras o precarias laborales sin seguridad social y con bajos salarios. Muchas de estas personas han ido quedando al margen del proceso de incorporación al mundo del trabajo. La gran mayoría de ellos nunca ha tenido un trabajo decente, y si lo ha tenido, ha sido en situaciones muy precarias, ha combinado períodos de trabajo informal con períodos de paro prolongado, se encuentra excluido de los circuitos normales del mercado de trabajo y roza el límite de la exclusión "sin fácil retorno", o se ve envuelto dentro de las espirales que reproducen la miseria, frecuentemente tienen problemas psicológicos propios de quienes padecen sufrimiento inútil.
Lo que se conoce como política de empleo, es una serie de intervenciones recurrentes de medidas en el campo económico destinadas a promover la inversión privada, el desarrollo empresarial y las inversiones públicas masivas en sectores de alto impacto sobre el empleo con el objeto de dinamizar la demanda en sectores vinculados de la cadena productiva y a las políticas de mejoramiento de las calificaciones y formación de los trabajadores para incrementar la productividad y eficacia en las empresas.
En años más recientes se viene insistiendo en los programas de apoyo a la microempresa, la promoción del empleo independiente y las asociaciones cooperativas.
Se distinguen dos dimensiones en la política de empleo, la primera referidaa la generación de empleo y la segunda a la calidad del mismo. La política de empleo se ha centrado en la creación de condiciones idóneas en el aspecto macroeconómico para estimular la inversión en la concepción de que el crecimiento económico trae asociado el crecimiento del empleo. La política que atiende la calidad del empleo, se concentra en empleos de emergencia con características amplias en el aspecto cuantitativo, empleos improductivos y temporal con nulo o muy poco valor agregado que revisten carácter mas de subsidios a la cesantía que de empleos productivos.
La responsabilidad institucional en la gestión de estas medidas de política, se encuentra dispersa en las funciones de diversos organismos ejecutivos del poder nacional, regional y local. Usualmente tienen un diseño centralizado y ejecución descentralizada, que en la práctica por la poca cultura y la debilidad de los mecanismos de coordinación interinstitucional, se mantiene dependiente del nivel central, sin capacidad para flexibilizar y adaptarla a las especificidades regionales y locales así como a la problemática sectorial del empleo, que deriva en una multiplicidad de programas y planes emprendidos por el sector público en los ámbitos nacional, regional y local, sin mayor articulación y con las consecuentes duplicidades y pérdida de eficiencia del esfuerzo y el gasto. Este esquema institucional no responde funcional ni estructuralmente a la problemática del empleo, impactando de manera poco significativa en su solución.
Las debilidades de la base institucional para la promoción del empleo son:
-Dispersión institucional y programática de las iniciativas oficiales en materia de empleo y capacitación, desligadas de una propuesta de desarrollo nacional, regional y local. Esto contribuye a que los programas que se impulsan, desde los distintos sectores, sean coyunturales, focalizados y con un consecuente bajo impacto.
-Falta de articulación del gobierno central con los gobiernos regionales y locales en iniciativas de promoción del empleo, el gobierno central es quien por lo regular define las políticas de intervención social y económica, al margen de las capacidades y realidades de las regiones.
-Los gobiernos regionales y locales no poseen una política de promoción del empleo, debido a la falta de una política de desarrollo y de una concepción coherente, asumiéndose como empleadores dentro del viejo esquema rentista, donde el Estado está llamado más bien a equilibrar el mercado de trabajo.
-Falta de modelos de desarrollo y de política social y económica, cuyo énfasis sea la generación de oportunidades de empleo.
-Ausencia de un sistema de seguridad social eficiente, de amplia cobertura y alcance a todos los estratos sociales y las modalidades de desempeño laboral.
III.- Experiencias de otros países en las reformas de seguridad social y su utilidad para Venezuela.
De las experiencias de reformas de la seguridad social hay que aprender. Este aprendizaje no puede limitarse al señalamiento gozoso o preocupado de las experiencias latinoamericanas inspiradas en el modelo chileno, que por cierto no hay que descuidarlo. Hay, simultáneamente, que revisar cuidadosamente las vicisitudes recientes de los diversos modelos de seguridad social en los países de mayor nivel de desarrollo.
De ellos se desprenden varias experiencias aleccionadoras. La primera, y tal vez la más importante, es que ninguna modificación de la seguridad social puede hacerse en forma apresurada, sin sólidos estudios de factibilidad y en un clima de discusión que construya el más alto nivel de consenso. Quienes han ignorado estas experiencias lo han pagado duramente como lo revela la dinámica electoral europea entre 1980 y el 2000. La segunda es que la seguridad social es fundamentalmente una política social, lo que no ignora, por obvio, que es imposible su desarrollo sin analizar y mejorar sus ingredientes económicos. Pero que el objetivo fundamental es el bienestar y la calidad de vida de la población y que siendo una responsabilidad colectiva, no solamente el Estado tienen un papel fundamental que jugar, sino que la sociedad en su conjunto garantiza con el buen funcionamiento de la seguridad social, el buen desempeño económico del aparato productivo y la población consumidora. La tercera es que toda sobresimplificación es peligrosa.
Las evidentes debilidades de la administración pública de los fondos pensionales no niega las posibilidades de superarlas mediante la debida transparencia y el control de las inversiones en el mercado financiero, antes que jugar a la exposición riesgosa de su colocación en el libre juego del mercado bursátil. Asimismo, que las diversas modalidades de reparto, no son necesariamente perversas y pueden garantizar mejores dividendos, en términos de los ingresos sustitutivos que los modelos de capitalización individual plena. La combinación de regímenes financieros de reparto (de capitalización colectiva) con capitalización individual nadie la descarta, pero con una participación complementaria, de esta última, para aquellos con capacidad contributiva.
No olvidemos, en lo que respecta a América Latina, que las diversas experiencias de reformas recientes señalan claramente: elevadisimos costos fiscales, inusuales costos administrativos, inequidad en el monto de las pensiones, exclusión de los informales, inequidades de género, concentraciones monopólicas, dudosas contribuciones en la construcción de los mercados de capitales y del ahorro interno y ausencia de todo aporte en la disminución de la exclusión y la pobreza.
En lo que concierne a los Modelos de Sistemas de Salud que pueden ser de utilidad para Venezuela, es necesario recordar que los sistemas de salud son definidos como el conjunto de las organizaciones e instituciones, constituidas o no de manera sistémica, que dedican recursos y realizan actividades personales, colectivas y/o intersectoriales, cuya finalidad es mejorar la salud de las personas y la sociedad a través la atención preventiva y curativa.
Es pertinente aclarar que no hay dos sistemas de salud iguales, y que tienen muchas diferencias aquellos que más se parecen. En todo caso, encontramos algunas características que son comunes en ellos lo que ha permitido su clasificación históricamente en tres modelos de sistemas de salud, que son los siguientes:
a)Los Sistemas de Salud de los Seguros Sociales o de la Seguridad Social: Su finalidad es la de cubrir a todos o la mayoría de los ciudadanos por medio de pagos obligatorios del empleador y de los empleados a fondos de seguro o de enfermedad, mientras que los servicios los prestan proveedores que pueden ser tanto públicos como privados.
Este fue el primer modelo de sistema de salud, y de un modelo de seguro social, ordenado por el Estado, que surge a finales del siglo XIX, en 1883, cuando el Canciller Bismarck en Alemania sancionó una ley que exigía contribuciones de los empleadores para la cobertura de salud de los trabajadores que percibían jornales bajos en ciertas ocupaciones, a los que se agregarían otras clases de trabajadores años más tarde. La popularidad de esta medida entre los trabajadores condujo a la adopción de leyes similares en el resto de Europa Central y buena parte del mundo. En Europa, hoy se mantienen solo en Alemania, Francia, Luxemburgo y Holanda.
b)Los Sistemas Nacionales de Salud, centralizan la planificación y el financiamiento en un solo ente, y depende sobretodo de ingresos tributarios y de la prestación de servicios del sector público, estando en su mayoría descentralizados: España, Canadá, Inglaterra, Suecia, Italia, Portugal, Grecia, y el resto de Europa Central.
Este segundo tipo de sistema de salud nace en 1.948 en Inglaterra, cuando el servicio nacional de urgencias de la Gran Bretaña en guerra fue transformado en el Servicio Nacional de salud, quizás el modelo de sistema de salud más influyente aún, al asumir ese país la propuesta del Informe Beveridge de 1.942. El informe había identificado la atención sanitaria como uno de los tres requisitos básicos para un sistema viable de seguridad social. El informe oficial del gobierno en 1.944 estipulaba lo siguiente: "Todas las personas, independientemente de sus medios, la edad, el sexo, o la ocupación, tendrán las mismas oportunidades de beneficiarse de los servicios, tendrán las mismas oportunidades de beneficiarse de los servicios médicos y conexos mejores y más actualizados que puedan obtener", agregando que dichos servicios debían ser integrales y gratuitos y debían promover la buena salud, además de tratar las enfermedades.
c) Los Sistemas de Salud Privados, donde la participación estatal está limitada a los pobres pero sigue siendo sustancial. La cobertura pública se da solamente a ciertos grupos de población, los más pobres, con lo cual el resto de la gente depende, en gran medida, del sector privado, que aporta fondos, presta servicios y es propietario de los establecimientos. La salud no es un derecho social, es un bien de consumo, y subyace la ideade que la libre elección por parte del usuario y la competencia entre proveedores y aseguradores logra bajar los precios, aumentar la calidad y su eficiencia, mientras que la regulación depende de la "mano invisible" del mercado. En el mundo desarrollado los Estados Unidos son el paradigma del tipo de sistema de salud privado, encontrando variantes principalmente en América Latina.
Al comparar los sistemas de salud de una muestra de países desarrollados, encontramos los siguientes resultados: mejores indicadores de salud, sin población excluida, menor gasto total en salud, menores costos administrativos, sin selección de riesgo, y, con la mayor satisfacción de la población; en aquellas naciones que: 1) financian su sistema con recursos predominantemente públicos, y dentro de los fondospúblicos, la mayoría predominantemente fiscal, 2) esos fondos financieros son gestionados por el Estado, 3) son fuertemente regulados por instituciones del Estado, 4) son integrados, es decir, un solo ente es el responsable de la política y el financiamiento de la salud, 5) están descentralizados, 6) organizados de manera que se evita el riesgo a la burocratización mediante diseños institucionales que favorecen la equidad, eficiencia, efectividad, y calidad, 7) la provisión de servicios puede ser en establecimientos de salud públicos, privados o mixtos, 8) las instituciones públicas, privadas y toda la sociedad están alineadas para producir mayores estándares en salud y calidad de vida, y no solo el sistema de salud.
De esas naciones con mayor progreso, el que tiene peores resultados es Estados Unidos, caracterizado por ser un sistema típicamente privado, fragmentado, con exclusión de pacientes, mayor insatisfacción, donde los gastos administrativos son superiores, así como el gasto total en salud, por ende, el más ineficiente e inefectivo.
Los ejemplos de sistemas sanitarios relativamente puros, en los que uno u otro modelo aporta el grueso de los recursos o de los servicios se encuentran principalmente en los países ricos.
Un hecho resaltante es el de la clara tendencia en los países con mejores resultados a separar administrativamente la salud de los otros componentes de la seguridad social, sin que esto niegue que teórica y doctrinariamente forman pare de un sistema, pero la tendencia a que un sistema consuma los recursos del otro, entre otras razones, ha llevado a esa autonomía, pero manteniendo los vasos comunicantes entre los componentes, su coordinación y coherencia, así como los mecanismos de regulación.
En el caso de los sistemas de salud de los países de América Latina y El Caribe, en general, tienden a ser una mezcla de dos o hasta tres modelos, muchos de ellos fragmentados y con mayor cobertura a los grupos sociales de ingresos superiores, mientras que losconglomerados poblacionales de menor renta, están más desprotegidos, por lo que no pueden cumplir con uno de los objetivos fundamentales de todo sistema de salud, según la OMS, como es el de "brindar protección financiera contra los costos de la mala salud, o equidad en las contribuciones financieras", en particular a los más pobres.
No son sistemas fragmentados los sistemas de Cuba y Costa Rica, pues el financiamiento - con fondos fiscales en el primer caso y contributivos en el segundo - la administración de los recursos económicos y la provisión de los servicios lo hace el Estado, además de estar alineadas las instituciones y la sociedad en el logro de mayor salud. Los programas preventivos, la organización de los servicios por niveles de atención y el médico familiar, entendido como médicos de cabecera, son realidades del sistema cubano, caracterizándose, además, por estar totalmente socializado, sin participación de los particulares en actividad alguna.
El resto de los sistemas de salud de América Latina (Argentina, Colombia, Chile, México, Uruguay, Brasil y Venezuela), están, en mayor o menor grado, fragmentados, con predominio del gasto privado sobre el gasto público, derivando el sector público recursos para el privado con fines de lucro. La red de establecimientos de salud es mayoritariamente pública con poca capacidad resolutiva, mientras que los servicios privados son efectivos pero con elevados costos operativos. Los ministerios de salud tienen escasa capacidad rectora, por razonesburocráticas y por la fragmentación del sistema.
IV.- El Derecho a la Seguridad Social en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
La seguridad social se ha revelado en los últimos tiempos como un tema sensible, refractario y complejo de abordar. Múltiples y disímiles factores aparecen al momento de examinar, por algún motivo, el tema en cuestión. No existe duda de las profundas relaciones que la seguridad social tiene con lamacro y micro - economía y la serie de intereses que le rodea. En función de tales vínculos e intereses, se ha señalado, en oportunidades, que la seguridad social es la caja de resonancia del acontecer económico y, en no menos medida, también, del acontecer político y social.
Estos vínculos e intereses se pusieron notoriamente de manifiesto en las discusiones que se sucedieron en la Asamblea Nacional Constituyente, (ANC), en la oportunidad del debate sobre el derecho a la seguridad social y su establecimiento en el texto constitucional.
La consagración del derecho a la seguridad social en el nuevo texto constitucional de la República resultó ser una de las materias más polémicas y, en consecuencia, más debatida, al punto de amenazar con un cisma a la Asamblea Nacional Constituyente (ANC). El motivo fue el interés de algunos sectores de opinión, nacionales e internacionales, en convertir la seguridad social en un negocio previsional, es decir, hacer de la protección social un acto de comercio y, por tanto, de carácter lucrativo. Diversas y variadas concesiones tuvo que hacer el grupo de constituyentes que abrazó la causa de una seguridad social humana, universal y solidaria. Al final, se logró un acuerdo que permitió estructurar la norma constitucional en los términos como aparece en el artículo 86 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Uno de los aspectos que más preocupa cuando se alteran las bases o cimientos de la organización política - social de una nación, representada por una determinada forma de Estado, es el relacionado con la calidad de vida y la protección social de la población, es decir, el constitucionalismo social.
En la historia constitucional de la República de Venezuela anterior a 1999, se distinguen cinco (5) grandes momentos: 1811; 1830; 1864; 1947; y, 1961. Con la Constitución de 1811, Venezuela nace al mundo como República soberana e independiente; en 1830, se refunda la República, al obtener Venezuela la separación de la Gran Colombia; en 1864, se adopta la forma del Estado Federal, vigente hasta nuestros días; en 1947, se erigen los pilares de una sociedad moderna y se avanza considerablemente en el desarrollo del constitucionalismo social; y, finalmente, en 1961, se crea, bajo la denominación "pacto de punto fijo" la sociedad política y social de la segunda mitad del milenio pasado.
Las bases del constitucionalismosocial, específicamente, del derecho a la seguridad social, las encontramos en las Constituciones de 1947 y de 1961.
La Constitución de 1947 consagra, por primera vez en Venezuela, el derecho a la seguridad social, en los términos siguientes:
Artículo 52. Los habitantes de la República tienen el derecho de vivir protegidos contra los riesgos de carácter social que puedan afectarlos y contra la necesidad que de ellos se derive.
Posteriormente, en la Constitución de 1961, en el entendido que esta Constitución,en propiedad, es una reforma de la Constitución del 47; consagra, en el artículo 94, el derecho a la seguridad social, así:
Artículo 94. En forma progresiva se desarrollará un sistema de seguridad social tendiente a proteger a todos los habitantes de la República contra infortunios del trabajo, enfermedad, invalidez, vejez, muerte, desempleo y cualesquiera otros riesgos que puedan ser objeto de previsión social, así como contra las cargas derivadas de la vida familiar. Quienes carezcan de medios económicos y no estén en condiciones de procurárselos tendrán derecho a la asistencia social mientras seanincorporados al sistema de seguridad social.
Si calificamos estas normas como programáticas, debemos decir, desde el punto de vista formal, que su desarrollo legislativo fue extremadamente débil, con un sesgo laboralista. Si lo observamos, desde el ámbito de lo real, de su aplicación práctica, la situación es más grave aún, por cuanto Venezuela, a lo largo de varias décadas no logró configurar un verdadero sistema de seguridad social y, la mayor parte de la población del territorio nacional permaneció y permanece excluida de las modalidades seguristas de protección social. Este hecho justificaba, plenamente, la revisión conceptual, filosófica, doctrinaria y operativa del ordenamiento jurídico venezolano, planteada en el proceso nacional constituyente, como en efecto sucedió.
La ANC, una vez instalada, recibió varios anteproyectos de Constitución y diversidad de documentos contentivos de opiniones y propuestas sobre temas constitucionales. Los anteproyectos más acabados fueronlos dados a conocer por el Presidente de la República; el Polo Patriótico; laorganización política Patria Para Todos(PPT); y, la Comisión Constitucional de la ANC. De estos anteproyectos, por elemental lógica, fue sometido a discusión de la ANC, el preparado por su Comisión Constitucional.
LaANC, luego de un amplio e interesante debate, logró, al final de su gestión, aprobar el texto siguiente:
Artículo 86. Toda persona tiene derecho a la seguridad social como servicio público de carácter no lucrativo, que garantice la salud y asegure protección en contingencias de maternidad, paternidad, enfermedad, invalidez, enferme | | |
